Belediye iştiraki üzerinden kaptif bağımlılık: iki katmanlı yapının anatomisi

Kamu ihale verisinde tekrar eden bir yapı var: bir belediye, doğrudan piyasadan mal ve hizmet almak yerine kendi sermaye şirketine (iştirakine) iş aktarıyor; iştirak de bu işin bir kısmını, gelirinin neredeyse tamamını bu iştirakten sağlayan özel firmalara devrediyor. Sonuçta ortaya iki katmanlı bir kanal çıkıyor:

Bu kanalın önemi, hacminde. Çözümlenen verilere göre 381 belediye iştiraki kamu alımı yapıyor ve bu iştiraklerin topladığı alım hacmi yaklaşık 395 milyar TL (2010–2026 dönemi nominal, kümülatif). Bu 395 milyarın yaklaşık 145 milyar TL'si (%37), kamu gelirinin en az %85'ini tek bir iştirakten sağlayan — yani o iştirake kaptif bağımlı — özel tedarikçilere akıyor.

Buradaki temel kavramı en baştan netleştirmek gerekir, çünkü tüm analizin geçerliliği ona bağlıdır: bu yazıda geçen her "bağımlılık oranı", firmanın kendi kamu gelirinin ne kadarının belirli bir alıcıya bağlı olduğunu ölçer. Bir firmanın "%99,7 bağımlı" olması, o firmanın kamu gelirinin %99,7'sinin tek bir iştirakten geldiği anlamına gelir — iştirakin ihalelerinin %99,7'sini kazandığı anlamına gelmez. Bu ayrım, yazının tümünde korunacaktır.

İki katmanın her biri ayrı bir bağımlılık üretir. Aşağıda önce iştirakin belediyeye bağımlılığını (Katman-0), sonra özel tedarikçinin iştirake bağımlılığını (Katman-1) inceliyoruz.

Kanalın ilk katmanı çoğu zaman gözden kaçar: iştirak, kamu alım verisinde "yüklenici" gibi görünse de, işinin büyük kısmını kendi ana belediyesinden alır. Yani iştirakin kendisi de bir kaptif bağımlılık ilişkisinin içindedir.

En belirgin örnek İstanbul'da. İSTON, İstanbul Büyükşehir Belediyesi'nin (İBB) beton ve altyapı iştirakidir; kamu geliri esas olarak İSKİ ve İBB kaynaklıdır ve bu iki kurumdan aldığı iş tek başına 20 milyar TL'nin üzerindedir. İSTON'un piyasadaki konumu, bağımsız bir müteahhitin rekabetle kazandığı bir konum değil; ana kuruluşun iş aktarımıyla oluşan bir konumdur.

Bu katmanın en güçlü kanıtı, iştirakin kendi öz-denetiminden gelir. İstanbul Ağaç ve Peyzaj A.Ş.'nin 2021 ve 2023 Sayıştay denetimlerinde, iştirakin kendi personel hizmetini — %50'den fazlası yine büyükşehir belediyesine ait diğer şirketlerden — doğrudan temin (DT) yoluyla aldığı tespit edilmiştir. Bu, iki katmanlı yapının iştirak içinden gelen doğrudan kanıtıdır: iştirak, hem belediyeden iş alan hem de o işi başka kamu-sahipli şirketlere ve özel tedarikçilere düşük-rekabet usulleriyle devreden bir düğüm noktasıdır.

Katman-0'ın anlamı şudur: kanalın girişinde zaten rekabet dışı bir aktarım vardır. Özel tedarikçiye ulaşan iş, piyasada açık ihaleyle oluşmuş bir talep değil, belediyeden iştirake, oradan da aşağıya akan bir iş yükünün parçasıdır.

İkinci katman, iştirakin aldığı işi özel firmalara dağıttığı yerdir. Burada bağımlılık, tedarikçi tarafında yoğunlaşır.

Bu katmanın çıpası Güney Süs Bitkileri'dir. Firmanın kamu gelirinin %99,7'si tek bir alıcıya — İstanbul Ağaç ve Peyzaj A.Ş.'ye — bağlıdır. Firmanın kayıtlı 997 ihalesinden 992'si bu iştirakten gelmektedir; bu ilişkinin nominal, kümülatif hacmi 364 milyon TL'dir. Yani Güney Süs, kamu piyasasında pratikte tek bir müşteriyle var olan bir firmadır; o müşteri de bir belediye iştirakidir.

Vurgulamak gerekir: bu %99,7, firmanın kendi gelir tabanının kompozisyonudur. İştirakin peyzaj ihalelerinin %99,7'sini Güney Süs'ün kazandığını söylemiyoruz — böyle bir iddiayı veri desteklemez. Söylediğimiz, Güney Süs adlı firmanın kamu geliri açısından neredeyse tümüyle tek bir iştirake bağımlı olduğudur.

Aynı ekosistemin bir başka boyutu, iştirakin açtığı ihalelerdeki rekabet düzeyidir. Kültür-Sanat A.Ş.'nin açtığı ihalelerde tek-teklif oranı %74,8'dir; iştirakin çevresinde ona ≥%85 bağımlı 44 kaptif tedarikçi bulunur ve bu kümenin toplam hacmi 4,84 milyar TL'dir. Buradaki %74,8, alıcı-tarafı bir yapısal göstergedir: iştirakin ihalelerinin dörtte üçünden fazlasında yalnızca tek bir teklif verilmektedir — düşük rekabetli bir zeminin işareti.

Çözümleyici, aynı kaptif-küme yapısını birden çok iştirakte tespit etti. Örneğin:

Bu tablodaki "kaptif firma sayısı", o iştirake kamu gelirinin en az %85'i bağlı olan özel tedarikçilerin adedidir; hacim ise bu firmaların o iştirakle olan toplam alım tutarıdır. Tekrar: her sayı, tedarikçilerin bağımlılığını ölçer — iştirakin pazar payını değil.

Yapının münferit olmadığını görmek için ulusal dağılıma bakmak gerekir. Çözümleyici, 381 belediye iştirakinin kamu alımını haritaladı ve her iştiraki ana belediyesine bağladı. Belediye bazında en büyük iştirak-kanalları şöyle sıralanıyor:

Tablonun en çarpıcı yönü tepedeki yoğunlaşmadır: yalnızca İstanbul BŞB'nin 29 iştiraki, tüm iştirak-kanalının (395 milyar TL) yarısından fazlasını (247 milyar TL) temsil eder. Kanal, ülke geneline eşit dağılmış değil; birkaç büyük büyükşehirde toplanmıştır.

Haritanın kurulmasında bir teknik ayrıntı önemlidir: iştirak ile ana belediye arasındaki bağ her zaman resmî kurum kayıt sisteminden (DETSİS) doğrudan okunabilen bir eşleşme değildir. Çözümleyici bu bağı ağırlıkla ad-tabanlı ipuçlarıyla kurdu — 381 iştirakin 295'i EKAP ad-öneki, 77'si ad-deseni, 9'u ise elle eşleştirmeyle ana belediyesine bağlandı. Örneğin BELTAŞ, adındaki "Beşiktaş" ipucuyla Beşiktaş Belediyesi'ne bağlandı. Bu tür ad-tabanlı çözümler, ulusal haritanın eksik kalmasını önledi; ancak her biri, resmî kayıt ile gerçek sahiplik arasındaki boşluğun da göstergesidir.

Buraya kadarki tespitler kamu-alım verisinden türetildi. Bu verinin dışında, bağımsız ve resmî bir kaynak da aynı mekaniği işaret ediyor: Sayıştay denetim raporları.

Belediyeden iştirake ihalesiz veya doğrudan temin yoluyla iş aktarımı, 30 büyükşehir belediyesinin 30'unda (%100) Sayıştay bulgusuna konu olmuştur. Bu, mekaniğin istisnai değil, yapısal olduğunun en güçlü dış işaretidir. Örnekler:

Bu yapının nasıl okunması gerektiği, en az bulgular kadar önemlidir.

Kanalın dayandığı usul, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun istisna hükümleri ile doğrudan temindir. Bunların hiçbiri kanuna aykırı değildir; kanun, belediye şirketlerine ve belirli iş türlerine bu yolları açıkça tanır. Yani burada anlatılan yapı, yasal zeminde işleyen bir yapıdır.

Ancak yasal olmak, rekabetçi olmak anlamına gelmez. İstisna ve doğrudan temin, tanımı gereği açık ihalenin rekabet mekanizmasını devreden çıkarır. Katman-0'da belediyeden iştirake, Katman-1'de iştirakten kaptif tedarikçiye akan iş, piyasada oluşmuş bir fiyat rekabetinin sonucu değildir. Kültür-Sanat A.Ş.'de gözlenen %74,8 tek-teklif oranı, tam da bu düşük-rekabetli zeminin niceliksel yansımasıdır.

Ana yazının terminolojisinde bu, Tip B bir yapıdır: kural ihlali değil, kuralın açık bıraktığı alanda oluşan bağımlılık. Bulgu, "bir suç işlendi" değil; "rekabet, yasal olarak devreden çıkmış bir kanaldan geçen kamu kaynağı 145 milyar TL düzeyindedir" biçiminde okunmalıdır. Sorunun niteliği hukuki değil, yapısaldır: kamu kaynağının önemli bir bölümü, tasarımı gereği tek-alıcılı ilişkiler üzerinden dağılmaktadır.

Bu çalışmanın sınırları, bulgularının kadar açık olmalıdır:

Bu sınırlar içinde çalışmanın söylediği şudur: Türkiye kamu alımında, belediye iştiraki üzerinden işleyen, iki katmanlı, yasal ama düşük-rekabetli bir bağımlılık kanalı mevcuttur; bu kanal 381 iştiraki ve yaklaşık 145 milyar TL'lik kaptif akışı kapsar; ve 30 büyükşehrin tamamındaki Sayıştay bulguları, kanalın belediye→iştirak ayağını bağımsız olarak doğrular. Kanalın tedarikçi ayağındaki bağımlılık ise — Güney Süs'ün %99,7'si en görünür örnektir — yalnızca kamu-alım verisinden okunur ve bir kural ihlali değil, bir yapısal desen olarak sunulur.

Bu inceleme, ana çalışmadaki üç yapısal formdan birinin — iştirak formunun — derinleştirilmiş halidir. Diğer iki form (tek-kurum bağımlılığı ve bölgesel kilitlenme) için Üç Yapısal Form yazısına bakınız.