Bu yazı, kamu tedarikinde tek bir yüklenicinin gelirinin ezici kısmını tek bir kamu alıcısından elde ettiği — yani o alıcıya kaptif (esir) bağımlı hale geldiği — yapıları, doğrulanmış idari kayıtlar üzerinden inceliyor. İncelemenin bulguları bir yoğunlaşma ve bağımlılık gözlemidir; bir suç isnadı değildir.
Gaziantep'in Şahinbey ilçesinde, öğrencilere ve sosyal yardım kapsamındaki ailelere dağıtılan ayakkabıların tedariki, kamu tedarikinin nadiren dile getirilen bir gerçeğini görünür kılıyor. Bu kalemde iş yapan iki tedarikçinin kamu ihale gelirleri neredeyse tümüyle tek bir alıcıya bağlı: GENÇELLER AYAKKABI TEKSTİL'in kamu ihale gelirinin %100'ü Şahinbey Belediyesi'nden geliyor (7 ihale, kümülatif 269 milyon TL); FLO MAĞAZACILIK'ın ilgili kamu gelirinin %98,6'sı yine aynı belediyeye bağlı (162 milyon TL). Ayakkabı perakendesi ve toptancılığı, Türkiye'de yüzlerce firmanın rekabet ettiği açık bir pazar. Buna rağmen bu firmaların kamu tarafındaki geliri, tek bir alıcının kapısına neredeyse bütünüyle demirlemiş durumda.
Burada dikkat çeken şey, klasik "tek teklifli ihale" değil. GENÇELLER'in kazandığı ihalelerde tek-teklif oranı sıfır — yani her ihalede birden çok firma teklif verdi. Rekabetin biçimi mevcut; bu firmanın söz konusu alıcıya bağımlılığı ise neredeyse tam. Yarışa herkes giriyor, kazanan tekrar tekrar aynı kalıyor.
Neyin iddia edilmediği, neyin edildiği kadar önemli olduğu için, sınırları baştan çizerek ilerliyoruz. Bir noktayı en baştan netleştirmek gerekir: bu yazıda geçen yüzdeler, firmanın kendi kamu gelirinin ne kadarının tek bir alıcıya bağlı olduğunu gösterir. Bunlar, o firmanın ilgili alıcının ihalelerinin ne kadarını "kazandığı" anlamına gelmez; bir belediyenin toplam alım evreni ve tedarikçi sayısı bu incelemede pazar payı hesaplamaya elverecek biçimde mevcut değildir. Dolayısıyla "firma X, belediyenin ihalelerinin %Y'sini kazandı" türünden bir okuma bu verilerden çıkarılamaz.
Kaptif bağımlılık tek bir kalıpta ortaya çıkmıyor. Verideki desen, birbirinden mekanizma olarak ayrışan üç forma işaret ediyor.
Bir metodolojik not: Ayak 3'te, ilk bakışta çok yüksek yoğunlaşma gösteren bazı idareler incelemeden elendi. İstanbul Büyükşehir ve Diyarbakır Büyükşehir'deki yüksek oranlar (örneğin bir firmanın "%88" görünen payı) tek bir mega-ihalenin veya ortak girişimin (JV) konsolidasyon artefaktıydı; Pendik'te öne çıkan PENYAPSAN/PENTAŞ ise özel tedarikçi değil, belediyenin kendi şirketiydi. Bunlar manşetten çıkarıldı. Geriye, savunulabilir ve tekrar eden çekirdek kaldı.
Esenyurt Belediyesi'nin incelenen dönemdeki tedarik hacmi 13.298,9 milyon TL / 1.397 ihale / 547 farklı kazanan firma. Bu geniş taban içinde, savunulabilir kaptif çekirdek 20 firmadan oluşuyor: 226 sözleşme, 2.451 milyon TL — yani toplam hacmin %18,4'ü, tekrar eden az sayıda yüklenicide toplanıyor. (Daha yüksek "%36-38" gibi rakamlar mega-proje ve ortak girişim şişmesi içerdiği için kullanılmıyor; çekirdek oran bilinçli olarak dar tutuldu.)
Bu çekirdeğin en belirgin ismi ASM ALTYAPI MÜHENDİSLİK. Firmanın 11 ihalelik toplam kamu hacminin %89,6'sı (748,7 milyon TL) tek bir alıcıdan, Esenyurt Belediyesi'nden geliyor (7 ihale); kalan 4 ihale üç başka idareye dağılmış. Faal bir firma. Aynı çekirdekte, kamu gelirinin tamamı Esenyurt'a bağlı iki firma daha var: MAT İNŞAAT (12 ihale, 243 milyon TL) ve yemek hizmetinde BEY YEMEK (12 ihale, 208 milyon TL) — BEY YEMEK'in ihalelerinde de tek-teklif oranı sıfır.
Şahinbey Belediyesi'nde tablo benzer ölçekte: 14.897 milyon TL / 1.453 ihale / 761 kazanan, bunun 988 milyon TL'lik kısmı kaptif çekirdekte. Öne çıkan KATILIM İNŞAAT GIDA A.Ş.'nin kamu ihale gelirinin %100'ü tek alıcıya, Şahinbey Belediyesi'ne bağlı (36 ihale, 303 milyon TL) — girişte ele aldığımız GENÇELLER ve FLO'ya ek olarak.
Bu iki belediyede tek-teklif oranı düşük (Esenyurt %15, Şahinbey %12,7). Yani sorun "kimsenin teklif vermemesi" değil. Sorunun biçimi tam tersi: herkes teklif veriyor, ama hep aynı kadro kazanıyor. Bu ayrım, ilerideki mekanizma bölümünün çekirdeğidir. Aynı deseni kamu genelinde tekrar eden yükleniciler yazısında toplam örüntü olarak da görüyoruz.
Doğrudan-belediye ayağının mekaniğini (Tip B deseni, yanlış-pozitif eleme kapıları ve Sayıştay'ın neden yalnızca çevresel destek verdiği), Esenyurt ve Şahinbey çekirdekleri üzerinden ayrıntılı inceleyen derin çalışma: Herkes teklif verdi, hep aynısı kazandı — Esenyurt ve Şahinbey'de doğrudan kaptif tedarik.
İki katmanlı formun en net çıpası, İstanbul Ağaç ve Peyzaj A.Ş. (belediye iştiraki) ile GÜNEY SÜS BİTKİLERİ arasındaki ilişki. Bu tedarikçinin 997 ihalelik toplam kamu hacminin %99,7'si tek bir belediye iştirakine — İstanbul Ağaç ve Peyzaj A.Ş.'ye — bağlı: bu iştirakten 992 ihale, toplam 364 milyon TL. Peyzaj ve süs bitkisi tedariki, çok sayıda üretici ve toptancının bulunduğu rekabetçi bir pazardır; buna rağmen bu firmanın kamu geliri neredeyse bütünüyle tek bir iştirake demirlemiştir.
Aynı forma bir diğer örnek Kültür-Sanat A.Ş.: ihalelerinde tek-teklif oranı %74,8, çevresinde 44 kaptif tedarikçi, 4,95 milyar TL. Ölçeğin uç örneği ise "katman-0" olarak adlandırdığımız durum — iştirakin bizzat belediyeye bağımlı olması: İSTON, İSKİ ve İBB'den gelen işlerle 20 milyar TL'yi aşan bir bağımlılık gösteriyor. Burada zincirin her halkası bir öncekine kaptiftir.
İştirak formunun mekaniğini (Katman-0 ve Katman-1), ulusal ölçeğini ve bağımsız denetim doğrulamasını ayrıntılı inceleyen derin çalışma: Belediye iştiraki üzerinden kaptif bağımlılık — iki katmanlı yapının anatomisi.
Üç formu birbirine bağlayan ortak mekanizma, klasik "rekabetsizlik" tanımına uymuyor. Esenyurt ve Şahinbey verisinde tek-teklif oranlarının düşük olması, ihalelere birden çok firmanın girdiğini gösteriyor. Yani rekabetin biçimsel şartları yerine geliyor. Buna rağmen kazanan kadro istikrarlı biçimde sabit kalıyor. Buna kısaca Tip B deseni diyoruz: teklif çokluğu var, sonuç çeşitliliği yok.
Bu desenin nedenini veri tek başına söyleyemez. Kazananın neden hep aynı olduğu — teknik şartname uyumundan mı, yerleşik tedarikçi avantajından mı, başka bir dinamikten mi kaynaklandığı — elimizdeki kayıtlarla test edilemez, çünkü kaybeden tekliflerin içeriği veride yoktur. Dolayısıyla mekanizmayı tespit ediyoruz, nedenini atfetmiyoruz.
İkinci mekanizma bileşeni, iştirak formunda devreye giren yasal istisnalardır. Kamu İhale Kanunu'nun istisna hükümleri ve doğrudan temin usulleri, belirli koşullarda açık ihale zorunluluğunu kaldırır. Bu yollar yasaldır. Ancak yasal olmaları, düşük-rekabet zemini yaratmadıkları anlamına gelmez: iş, açık yarışmanın dışına çıktıkça, belirli bir tedarikçide toplanması yapısal olarak kolaylaşır. Gözlemlediğimiz yoğunlaşma, bu yasal ama düşük-rekabetli zeminin bir çıktısı olabilir — ki bir sonraki bölümde göreceğimiz gibi, bağımsız denetim de tam bu noktaya işaret ediyor.
Bu incelemenin en önemli dış dayanağı, Sayıştay denetim raporlarıdır. Burada bir ayrımı en baştan ve açıkça koymak gerekir:
Bu ayrımı koyduktan sonra, denetimin desteklediği şey şudur — ve oldukça güçlüdür: İştirak ayağı, mekanizma düzeyinde bağımsız denetimle doğrulanıyor. Belediyeden iştirak şirketine ihalesiz / doğrudan temin yoluyla iş aktarımı, incelenen 30 büyükşehir belediyesinin 30'unda Sayıştay bulgusu olarak işaretlenmiş durumda. Somut örnekler bu deseni belgeliyor:
Yani iştirak formu, sadece bizim veri analizimizin değil, resmi denetim organının da bağımsız olarak tespit ettiği bir mekanizmadır.
Doğrudan-belediye ayağında denetim desteği daha çevreseldir. Esenyurt (121 bulgu) ve Şahinbey (112 bulgu) için Sayıştay raporlarında pazarlık usulü, doğrudan teminin bölünmesi ve istisna uygulamalarına dair bulgular mevcut; ancak bunlar bizim işaret ettiğimiz kaptif çekirdeğin doğrudan tescili değil, aynı idari ortamın genel usul zayıflıklarıdır. KİT-monopson ayağı ise bu denetim katmanında desteksizdir — bir kez daha, onu manşet değil bağlam saymamızın nedeni budur.
Bulguların dürüst okunması için, kapsamı bilinçli olarak dışarıda bıraktığımız şeyleri açıkça belirtmek gerekir.
Yüzdeler bağımlılıktır, hâkimiyet değildir. Bu yazıdaki her yüzde, firmanın kendi kamu gelirinin ne kadarının tek bir alıcıya bağlı olduğunu ölçer. Bir firmanın bir idareye "%100 bağlı" olması, o idarenin işlerinin %100'ünü o firmaya verdiği anlamına gelmez; belediyelerin çoğunda yüzlerce farklı kazanan vardır. Kazanım oranı ya da pazar payı bu verilerden türetilemez.
Kamu zararı rakamı vermiyoruz. Kaptivite ve iştirak bulguları usul bulgularıdır. Bir işin belirli bir firmada toplanması, o işin fazla bedelle yapıldığı anlamına gelmez. Elimizdeki veri, kantifiye edilebilir bir kamu zararı hesaplamaya izin vermiyor; "kaptiviteden şu kadar TL zarar doğdu" biçiminde bir iddia bu incelemeden çıkmaz.
Danışıklılık, ortak sahiplik, fahiş fiyat veya ihale yönlendirmesi iddia etmiyoruz. Firmalar arasında gizli bir ilişki, ortak mülkiyet ya da anlaşmalı davranış olduğunu gösteren bir veri elimizde yok. Vergi kimlik numarası, firmalar arasında sahiplik bağı kurmaya yetmez; kaybeden tekliflerin içeriği veride bulunmadığı için ihalenin yönlendirilip yönlendirilmediği test dahi edilemez. Bu bir yoğunlaşma ve bağımlılık gözlemidir, bir suç isnadı değildir.
Şişirilmiş rakamlar kullanmıyoruz. Mega-proje ve ortak girişim konsolidasyonundan doğan yüksek oranlar (Esenyurt için "%36-38" gibi) manşetten çıkarıldı; savunulabilir çekirdek olan %18,4 / 20 firma esas alındı. Aynı şekilde, çok yüksek görünen ama tek bir ihaleden kaynaklanan idareler (İstanbul BB, Diyarbakır BB, Pendik) yanlış-pozitif olarak elendi.
Bireysel (şahıs) tedarikçileri hedef almıyoruz. Manşette ve başlıkta yalnızca kurumsal yapılar ve toplam sayılar yer alıyor; şahıs firmaları yalnızca agregat içinde sayılıyor. Ayrıca tüm tutarlar 2010-2026 dönemine ait nominal kümülatif değerlerdir; bunlardan bir yıl-bazlı trend türetilmemiştir.
Türkiye kamu tedarikinde kaptif bağımlılık tek bir arıza değil, en az üç ayrı yapısal formda kendini gösteren bir desendir: alıcı-tekelinden doğal olarak (KİT-monopson), belediye iştiraki katmanı üzerinden yasal istisnalarla (iki katman) ve doğrudan belediye ihalelerinde sabit bir kazanan kadro biçiminde (Tip B). Bu formlardan en genişi ve bağımsız denetimin en güçlü doğruladığı olanı iştirak ayağıdır — 30 büyükşehrin tamamında Sayıştay tarafından, İBB'nin on-iştirak bulgusuyla örtüşen biçimde işaretlenmiş bir mekanizma.
Ortak nokta, rekabetin biçiminin değil sonucunun sabitlenmesidir. Öğrencilere dağıtılan bir çift ayakkabıdan yüz milyonlarca liralık peyzaj işine kadar, açık pazarların bulunduğu kalemlerde bile tek bir firmanın kamu geliri belirli bir alıcıya demirleyebiliyor. Bunun nedenini tek bir veri kümesi söyleyemez; ama deseni artık gösterebiliyoruz — ve gösterilebilen bir desen, tartışılabilir bir kamu meselesidir.
Bu bir İhaleGlobal Araştırma Enstitüsü yayınıdır · Kaynak: kamuya açık idari kayıtlar (EKAP sonuçları + Sayıştay denetim bulguları). Tüm rakamlar bağımlılık payıdır (firma gelirinin baskın alıcıya oranı), kazanım/pazar payı değildir.